مجلس الدولة: توقيع الجزاءات التأديبية على الموظفين ينعقد للسلطات المختصة

✍️عبدالعزيز محسن

انتهت الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بمجلس الدولة برئاسة المستشار بخيت إسماعيل النائب الأول لرئيس مجلس الدولة إلى:

أولاً: انعدام قرارات الجزاءات التأديبية الصادرة عن لجان التأديب بالنيابة الإدارية المشكلة تطبيقًا لقرار رئيس هيئة النيابة الإدارية رقم (429) لسنة 2015، وقراره رقم (129) لسنة 2016، فى الحالة المعروضة، وعدم الاعتداد بها، وعدم جواز التظلم من تلك القرارات أمام لجان التظلمات المؤلفة طبقًا لهذين القرارين.

ثانيًا: أن الاختصاص بتوقيع الجزاءات التأديبية على الموظفين بمحافظة المنوفية والجهات التابعة لها ينعقد للسلطات المختصة بهذه الجهات طبقًا لقانون الخدمة المدنية الصادر بالقانون رقم (81) لسنة 2016، فيما عدا المخالفات التى تقدر السلطة المختصة بالمحافظة إحالتها إلى هيئة النيابة الإدارية، فيكون الاختصاص بتوقيع الجزاء التأديبي فيها، أو الحفظ، لرئيس الهيئة، دون غيره.

ثالثًا: عدم التزام محافظ المنوفية بإصدار أى قرارات لتنفيذ قرار لجنة التأديب رقم (585) المؤرخ 15/4/2017، وذلك كله على التفصيل السابق.

استعرضت الجمعية العمومية إفتاءها الصادر بجلستها المعقودة بتاريخ 11/4/2018– ملف

رقم (58/1/241)– والذى استظهرت فيه أن المشرع أسند إلى النيابة الإدارية بموجب قرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم (117) لسنة 1958 المشار إليه العديد من الاختصاصات، من بينها الاختصاص بإجراء الرقابة والتحريات اللازمة للكشف عن المخالفات المالية والإدارية، والتحقيق فى المخالفات التى تكشف عنها هذه الرقابة، والاختصاص بالتحقيق مع الموظفين الداخلين فى الهيئة والخارجين عنها، بيد أنه بصدور القانون رقم (54) لسنة 1964 بإعادة تنظيم هيئة الرقابة الإدارية آل الاختصاص المعقود للنيابة الإدارية بإجراء الرقابة والتحريات اللازمة للكشف عن المخالفات المالية والإدارية إلى هيئة الرقابة الإدارية، إعمالًا للمادة (2)

من هذا القانون.

ولدى تعديل قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم (47) لسنة 1978 (الملغى)، وذلك بالقانون رقم (115) لسنة 1983، أسند المشرع إلى النيابة الإدارية وحدها الاختصاص بالتحقيق مع العاملين بالوحدات التي تطبق عليها أحكام هذا القانون فى مخالفة الأحكام الخاصة بضبط الرقابة على الموازنة العامة للدولة، والتحقيق فى الإهمال، أو التقصير الذى يقع من أي منهم، ويترتب عليه ضياع حق من الحقوق المالية للدولة، أو أحد الأشخاص العامة الأخرى، أو الهيئات الخاضعة لرقابة الجهاز المركزي للمحاسبات، أو المساس بمصلحة من مصالحها المالية، أو يكون من شأنه أن يؤدى إلى ذلك بصفة مباشرة، كما أسند إليها وحدها الاختصاص بالتحقيق مع شاغلى الوظائف العليا من هؤلاء العاملين بصرف النظر

عن طبيعة المخالفة المنسوبة إليهم، وما إذا كانت مخالفة مالية، أو إدارية.

كما تبين للجمعية العمومية من استعراض إفتائها المشار إليه، وما قضت به المحكمة الإدارية العليا بجلسة 21/4/2018 فى الطعن رقم (5893) لسنة 63 ق. عليا، أن الدستور الحالي تناول فى الفصل الثالث من الباب الخامس منه تنظيم السلطة القضائية، واختص كلًا من هيئة قضايا الدولة، وهيئة النيابة الإدارية، بفصل مستقل، فتضمنت المادة (197) منه النص على أن: “النيابة الإدارية هيئة قضائية مستقلة”.

كما تضمنت تحديد الاختصاصات المعقودة لها ومنها الاختصاص بالتحقيق فى المخالفات الإدارية والمالية، والتحقيق فى المخالفات التى تحال إليها من جهة الإدارة، ويكون لها بالنسبة إلى هذه المخالفات السلطات المقررة لجهة الإدارة فى توقيع الجزاءات التأديبية، ومن خلال استعراض نص المادة (197) من الدستور التى وسدت هذا الاختصاص إلى هيئة النيابة الإدارية يتضح أمران، أولهما: أن النص ربط ممارسة هيئة النيابة الإدارية

هذا الاختصاص، وغيره من الاختصاصات التى ناطها بها الدستور، بالتنظيم الذى يضعه القانون،

إعمالًا لصريح عبارة “وذلك كله وفقًا لما ينظمه القانون” الواردة بالنص، ومن ثم لا يتأتى ممارستها السلطات المقررة لجهة الإدارة فى توقيع الجزاءات التأديبية إلا بعد تدخل المشرع وإصدار القانون الذى يتضمن تنظيم اضطلاعها بهذا الاختصاص، وفي الحدود التي رسم الدستور تخومها، مما يتعين معه الالتفات عن أي تنظيم يجري وضعه في هذا الشأن من غير المشرع، أو بأداة أدنى مما نص عليه الدستور، وهى القانون،

إذ إن مثل هذا التنظيم هو والعدم سواء؛ لأنه محض غصب لسلطة المشرع، فلا ينتج أثرًا، ولا يصح البتة اتخاذه وحده ركيزة لممارسة هيئة النيابة الإدارية السلطات المقررة للجهة الإدارية فى توقيع الجزاءات التأديبية. وثانيهما: أن الدستور فى المادة (197) المشار إليها مايز في الحكم بين سلطة هيئة النيابة الإدارية فى التحقيق

في المخالفات الإدارية والمالية التي تستمد الاختصاص بالتحقيق فيها مباشرة من القانون الذى يصدر بتنظيم هذا الاختصاص، حيث لم يعهد إليها الدستور- فى هذه الحال- ممارسة سلطة جهة الإدارة

فى توقيع الجزاءات التأديبية المقررة قانونًا عند ثبوت المخالفة، وسلطتها فى التحقيق في المخالفات الأخرى

التي تحال إليها من جهة الإدارة، إعمالًا للسلطة التقديرية التى تتمتع بها هذه الجهة، إذ عقد الدستور

لهيئة النيابة الإدارية في هذه المخالفات فقط ممارسة السلطات المقررة لجهة الإدارة في توقيع الجزاءات التأديبية، على الوجه الذى ينظمه القانون، وفى هذه الحدود. ومرد هذه المغايرة في الحكم إلى أن الاختصاص الأصيل بتوقيع الجزاءات التأديبية على الموظف المخالف ينعقد قانونًا للسلطات المختصة بذلك بالجهة الإدارية،

طبقًا لما ينص عليه القانون، بحسبانها المسئولة عن حسن سير العمل بالمرفق العام الذى تقوم عليه،

وأنها الأقدر من غيرها على تحديد مدى جسامة المخالفة التى ارتكبها الموظف، والجزاء التأديبي المناسب لها، وهو ما تؤكده المادة (12) من قرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم (117) لسنة 1958 المشار إليه.

يدعم ذلك أن هيئة النيابة الإدارية بحسب أصل اختصاصها طبقًا للدستور والقانون هى سلطة تحقيق، وأن من ضمانات التأديب الراسخة عدم جواز الجمع بين سلطة الاتهام والتحقيق، وسلطة توقيع الجزاء ما لم يقرر الدستور، أو ينص القانون على خلاف ذلك- فى حدود ما يسمح به الدستور- وحال وجود هذا النص يتعين الالتزام به، دون قياس عليه، أو توسع فى تفسيره.

كما استعرضت الجمعية العمومية إفتاءها الصادر بجلستها المعقودة بتاريخ 23/5/2018 (ملف رقم 58/1/473)، وإفتاءها الصادر بجلستها المعقودة بتاريخ 12/9/2018 (ملف رقم 86/4/2005)، وكذلك إفتاءها الصادر بجلستها المعقودة بتاريخ 24/10/2018 (ملف رقم 86/4/1965) والتي استظهرت فيها أن المشرع تنفيذًا للمادة (197) من الدستور، تناول بموجب قانون الخدمة المدنية الصادر بالقرار بقانون رقم (18) لسنة 2015– الذى لم يقره مجلس النواب، واكتفى باعتماد نفاذه خلال الفترة من 12/3/2015، حتى 20/1/2016– تنظيم الاختصاص الذى يعقده الدستور لهيئة النيابة الإدارية بالتحقيق فى المخالفات الإدارية والمالية، وممارسة سلطات الجهة الإدارية فى توقيع الجزاءات التأديبية.

وجاء هذا التنظيم موافقًا ما سبق بيانه من مفاد لحكم المادة (197) من الدستور، فقد فرقت المادة (57) من هذا القانون بين حكمين: أولهما: الحكم الوارد في الفقرة الأولى منها، والذى يقضى باختصاص هيئة النيابة الإدارية- دون غيرها- بالتحقيق مع شاغلي الوظائف القيادية من الموظفين الخاضعين لأحكام هذا القانون، واختصاصها كذلك- دون غيرها- بالتحقيق مع الموظفين الخاضعين لهذه الأحكام في المخالفات المالية المنسوبة إلى أي منهم، والتي يترتب عليها ضياع حق من الحقوق المالية للوحدة، أو المساس به، وثانيهما: الحكم الوارد في الفقرة الثانية من المادة ذاتها، والذى ناط بهيئة النيابة الإدارية التحقيق فى المخالفات الأخرى- غير المنصوص عليها في الفقرة الأولى من تلك المادة– وهى المخالفات التى لا تختص هيئة النيابة الإدارية بالتحقيق فيها، وإنما تحال إليها من الجهة الإدارية- إذا قدرت ذلك.

ويكون لهيئة النيابة الإدارية بالنسبة إلى المخالفات المذكورة أخيرًا فقط السلطات المقررة للسلطة المختصة فى توقيع الجزاءات، أو الحفظ، وهو الحكم ذاته الذى أعادت المادة (60) من قانون الخدمة المدنية (الحالى) ترديده. وإزاء سكوت النص فى هذين القانونين- في المجال الزمني لسريان كل منهما- عن تحديد السلطة المنوط بها ممارسة الاختصاص بتوقيع الجزاء داخل هيئة النيابة الإدارية، فإن ممارسته تغدو معقودة للسيد الأستاذ المستشار/ رئيس هيئة النيابة الإدارية- دون غيره- بحسبانه السلطة العليا المقابلة للسلطة المختصة فى الجهات الإدارية (الوزير المختص، أو المحافظ المختص، أو رئيس الهيئة) نزولًا على صحيح قواعد التفسير، دون تفويض فى هذا الاختصاص، التزامًا بما استقر عليه قضاء المحكمة الإدارية العليا، وإفتاء الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع فى هذا الشأن، وذلك فى غياب النص الذى يجيز له إجراء هذا التفويض. سواء من واقع قرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم (117) لسنة 1958 المشار إليه، أو غيره من القوانين. وبناء عليه يكون قرار رئيس هيئة النيابة الإدارية رقم (429) لسنة 2015 المشار إليه فيما تضمنه من تأليف لجان تأديب تختص بتوقيع الجزاءات التأديبية على بعض الموظفين الخاضعين لأحكام قانون الخدمة المدنية الصادر بالقرار بقانون رقم (18) لسنة 2015 فاقدًا سند إصداره، ومغتصبًا سلطة المشرع في تنظيم ممارسة هيئة النيابة الإدارية الاختصاص بتوقيع الجزاءات التأديبية، بالإضافة إلى خروجه على الحدود التي رسمها الدستور والقانون لممارسة هذا الاختصاص، والتي تقتصر على المخالفات التى ترى الجهة الإدارية إحالتها إلى هيئة النيابة الإدارية للتحقيق فيها، دون غيرها من المخالفات، حسبما سبق بيانه، وأن سلطة توقيع الجزاء في هذه الحال تنعقد للسيد الأستاذ المستشار/ رئيس الهيئة دون غيره، التزامًا بحكم الفقرة الثانية من كل من المادتين (57)، و(60) من قانونى الخدمة المدنية سالفي الذكر، وبمراعاة أنه لا يجوز له التفويض في ممارسة هذا الاختصاص في غياب النص الذي يرخص في ذلك.

كما استظهرت الجمعية العمومية مما تقدم أن السيد المستشار رئيس هيئة النيابة الإدارية أصدر القرار رقم (429) لسنة 2015 المشار إليه استنادًا إلى قانون الخدمة المدنية الصادر بالقرار بقانون رقم (18) لسنة 2015، بحسبانه تنفيذًا لحكم المادة (57) منه، وإذ لم يقر مجلس النواب هذا القانون، وإنما اكتفى باعتماد نفاذه خلال الفترة من 12 / 3 /2015، حتى 20/1/2016، ومن ثم يكون هذا القانون قد سقط بانقضاء هذه المدة، وصار كأن لم يكن، وينبسط ذلك بطبيعة الحال إلى اللوائح والقرارات الصادرة استنادًا إلى هذا القانون، أو تنفيذًا لأحكامه، ومن بينها قرار هيئة النيابة الإدارية المشار إليه، مما لا يتأتى معه قانونًا الارتكان إليه فى توقيع أى جزاءات تأديبية على الموظفين المعروضة حالاتهم، لفقدان لجان التأديب المنصوص عليها به سند تشكيلها، هذا فضلًا عن أنه لا اختصاص لها من حيث الأصل بتوقيع أى جزاءات تأديبية على هؤلاء الموظفين فى المخالفات التى تقدر الجهات الإدارية إسناد إجراء التحقيق فيها إلى هيئة النيابة الإدارية، وكذلك الحال بالنسبة إلى قرار رئيس هيئة النيابة الإدارية رقم (129) لسنة 2016، بالنظر إلى أن هذا القرار صدر بتاريخ 14/4/2016 في المجال الزمني للعمل بأحكام قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم (47) لسنة 1978 (الملغى) الذي كان يخلو من أى تنظيم لممارسة هيئة النيابة الإدارية الاختصاص بتوقيع الجزاءات التأديبية على العاملين الخاضعين لأحكام هذا القانون، على الوجه الذي يتطلبه الدستور، على ما تقدم بيانه.

ولا ينال من ذلك الدفع بأن قراري رئيس هيئة النيابة الإدارية آنفي الذكر صدرا استنادًا إلى حكم المادة (197) من الدستور، وليس استنادًا إلى قانون الخدمة المدنية الذى لم يقره مجلس النواب أو قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة المشار إليه- على الترتيب؛ إذ إنه فضلًا عن أن ذلك يخالف الثابت من نصوص القرارين صراحة، فإن أداة تنظيم مباشرة الاختصاص المعقود لهيئة النيابة الإدارية بموجب المادة المذكورة هى القانون، وليس أداة أدنى فى سلم تدرج القواعد القانونية. يضاف إلى ذلك أن القرار المذكور أولًا لم يصادف بدء سريان حكم المادة الثالثة من القانون رقم (81) لسنة 2016 بإصدار قانون الخدمة المدنية، فيما يقرره من استمرار العمل باللوائح والقرارات القائمة حاليًّا فيما لا يتعارض وأحكام قانون الخدمة المدنية المرافق له، بالنظر إلى أن اللوائح والقرارات المقصودة فى هذا الشأن هي ما صدر منها استنادًا إلى أحكام قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم (47) لسنة 1978، والذى تم إلغاؤه بنص المادة الأولى من القانون رقم (81) لسنة 2016، المشار إليه، هذا فضلًا عن أن القرار المذكور ثانيًا- رقم (129) لسنة 2016- لا سند له البتة من أحكام قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة سالف الذكر.

وترتيبًا على ما تقدم، وإذ سقط قرار رئيس هيئة النيابة الإدارية رقم (429) لسنة 2015 في شأن لجان التأديب والتظلمات وتحديد اختصاص كل منها، بما شابه من عوار على النحو سالف البيان، بانتهاء فترة اعتماد نفاذ قانون الخدمة المدنية الصادر بالقرار بقانون رقم (18) لسنة 2015، في 20/1/2016، كما أن قراره رقم (129) لسنة 2016 صدر- من حيث الأصل- فاقدًا صحيح سنده، مغتصبًا سلطة المشرع في تنظيم ممارسة هيئة النيابة الإدارية اختصاص جهة الإدارة في توقيع الجزاءات التأديبية في المخالفات التي تقدر جهة الإدارة إحالتها إلى الهيئة للتحقيق فيها، ومن ثم فإنه لا يتأتى بحال من الأحوال اتخاذ أي من هذين القرارين سندًا لتأليف لجان التأديب المشار إليها، أو لإسناد أى اختصاص لهذه اللجان فى توقيع أى جزاء تأديبى على العاملين الذين كانوا يخضعون لقانون نظام العاملين المدنيين بالدولة قبل إلغائه، أو الموظفين الخاضعين لقانون الخدمة المدنية الصادر بالقانون رقم (81) لسنة 2016، بحسبان ممارسة هذا الاختصاص رهينًا بصدور قانون ينظم هذا الأمر، وأن سلطة توقيع الجزاء في هذه الحالة منوطة بالسيد الأستاذ المستشار/ رئيس الهيئة– دون غيره– بوصفه السلطة العليا المقابلة للسلطة المختصة في الجهات الإدارية التى يخضع الموظفون فيها لهذا القانون، مما تغدو معه القرارات الصادرة عن تلك اللجان بتوقيع جزاءات تأديبية قد صدرت دون سند، مشوبة بعيب عدم الاختصاص الجسيم الذى يهدرها، ويفقدها أثرها في مواجهة الجهة الإدارية وكل ذى شأن، ويجعل منها مجرد عقبة مادية يجوز للجميع إزالة شبهة وجودها،

مما لا مجال معه للنظر في الموافقة على ما تطالب به النيابة الإدارية بشبين الكوم في الحالة المعروضة من تنفيذ قرار لجنة التأديب رقم (585) المؤرخ 15/4/2017 بمجازاة المخالفين وإلغاء جميع القرارات المخالفة له بعد سحبه من السيد المستشار مفوض الدولة.