عماد عنان
ثلاث عشر عاما ضائعة هي الفترة منذ ظهور فكرة إنشاء شباك واحد لإصدار تراخيص الاستثمار من خلال الهيئة العامة للاستثمار بصدور القانون رقم 13 لسنة 2004 المعدل للقانون رقم 8 لسنة 1997 حتى صدور قانون الاستثمار الجديد رقم 72 لسنة 2017 .
فما هو الشباك الواحد وما هي أهدافه ومراحله ؟ ، وكيف كانت بداية ظهور فكرة الشباك الواحد في مصر ؟ ، وما هي تراخيص الاستثمار وما هى الدروس المستفادة من التجارب الدولية والتي يمكن تطبيقها في الحالة المصرية لمواجهة المشاكل المتعلقة بإصدار التراخيص اللازمة لممارسة النشاط ؟ وكيف كان التطور التاريخي لتنفيذ الشباك الواحد لإصدار الترخيص بالهيئة العامة للاستثمار ؟
ولماذا لم يتم تفعيل الشباك الواحد لتراخيص الاستثمار بصدور القرار بقانون رقم 17 لسنة 2015 بتعديل القانون رقم 8 لسنة 1997 ؟ ، ولماذا هي سنوات ضائعة ؟ ، وما هو المطلوب الأخذ به بمشروع قانون الاستثمار الجديد فيما يتعلق باصدار التراخيص حتى لا نضيف سنوات جديدة من الضياع ؟.
كل هذه التساؤلات سعى الدكتور محمد فتحي حصًان للإجابة عنها من خلال دراسته المعنونة بـ “سنوات ضائعة: الشباك الواحد لتراخيص الاستثمار في مصر” والصادر عن المكتب العربي للمعارف، في محاولة لإيجاد إجابات عنها وعن سبب ضياع تلك السنوات، وكيفية الاستفادة من أخطاء الماضي ؟ .
وكيفية البناء على بعض الجوانب الايجابية التي تحققت منذ انطلاق فكرة إقامة الشباك الواحد لتراخيص الاستثمار عام 2004، وذلك بإضافة جوانب ايجابية أخرى وصولا لإيجاد حلول معقولة لمشاكل إصدار تراخيص الاستثمار في بلدنا الحبيبة مصر، بما يحقق في النهائية مناخ جاذب للاستثمار بعيدا عن التعقيدات البيروقراطية والتعارض بين القوانين واستغراق سنوات لاستصدار التراخيص .
تراخيص الاستثمار هي أي وثيقة سواء كانت شهادة أو موافقة تصدر من الجهة الإدارية المختصة، والتي بموجبها يمكن للمستثمر ممارسة نشاطه، وتعني هذه الوثيقة أن المستثمر استوفى الاشتراطات اللازمة لممارسة النشاط سواء كانت هذه الاشتراطات شكلية أو فنية أو مادية أو إجرائية.
والهدف من قوانين التراخيص التي تفرض تلك الاشتراطات والمتطلبات هو المحافظة على الصحة العامة والسلامة والأمن والبيئة من الأضرار والمخاطر التي يمكن أن تنجم عن ممارسة هذه الأنشطة.
فجميع القوانين المنظمة لمختلف الأنشطة الاقتصادية التى يمارسها المستثمر تتضمن نصا على عدم جواز ممارسة النشاط إلا بعد الحصول على التراخيص من الجهة الحكومية المعنية وبعد توافر الشروط المنصوص عليها في القانون، فمثلاً لا يجوز إنشاء مبنى إلا بعد الحصول على رخصة بالبناء من الوحدات المحلية أو جهاز المدينة ، كذلك لا يجوز إقامة مستشفي أو مركز طبي إلا بعد الحصول على ترخيص بذلك من وزارة الصحة, ولا يجوز تشغيل مشروع صناعي إلا بعد الحصول على التراخيص اللازمة من الهيئة العامة للتنمية الصناعية، ولا يجوز ممارسة الأنشطة المالية غير المصرفية إلا بعد الحصول على تراخيص من الهيئة العامة للرقابة المالية, ولا يجوز ممارسة الأنشطة السياحية إلا بعد الحصول على تراخيص من وزارة السياحة ، كما لا يجوز إقامة مزارع تربية الثروة الحيوانية والداجنة الا بعد الحصول على التراخيص اللازمة من وزارة الزراعة …الخ .
وفي حالة ممارسة النشاط بدون ترخيص فإن المستثمر يتعرض لأنواع مختلفة من الجزاءات والعقوبات وفقا للقانون والتي تبدأ بالغرامة وقد تنتهي إلى الغلق الإداري والحبس.
المشاكل المتعلقة بإصدار التراخيص والموافقات اللازمة لممارسة النشاط في مصر :
1. قدم القوانين المنظمة لإصدار التراخيص فتراخيص تشغيل المحال الصناعية والتجارية مثلا ينظم إجراءات إصدارها القانون رقم 453 لسنة 1954 في شأن المحال الصناعية والتجارية وتعديلاته.
2. تعقد إجراءات إصدار التراخيص ، وتكرار طلب نفس المستندات من الجهات المعنية للحصول على التراخيص.
3. طول الفترة الزمنية اللازمة لاستصدار الموافقات والتراخيص، فعلى سبيل المثال ووفقا لتصريحات وزير الصناعة فان مدة إصدار التراخيص الصناعية للمشروع تستغرق 634 يوما، ووفقا لأحد الدراسات يعتبر الحصول على موافقة هيئة الأبنية التعليمية على الرسومات الهندسية لإقامة مدرسة من أكثر الإجراءات تعقيدا وأطولها مدة، حيث تقدر مدة استكمال هذه الإجراءات بما يزيد عن العامين.
4. اختلاف إجراءات الحصول على التراخيص بين المحافظات المختلفة ففي أسيوط، تتطلب الأنشطة المتعلقة باستخراج تصريح البناء استيفاء 19 إجراء وتستغرق 109 أيام؛ بينما تتطلب في القاهرة 28 إجراءً وتستغرق 249 يوما، وتتطلب في الإسكندرية 30 إجراءً وتستغرق 207 يوما .
5. كثرة عدد الموافقات والتراخيص اللازمة لممارسة النشاط الواحد والتي قد تصل إلى أكثر من 14 موافقة وترخيص تصدر من جهات مختلفة .
6. كثرة التشريعات التي تنظم عملية منح التراخيص للشركات ( تبلغ نحو 200 تشريع) بل وتضارب بعض القوانين والتشريعات المتعلقة باستصدار التراخيص، فعلى سبيل المثال يستلزم الحصول على بعض التراخيص أن يكون من ضمن المستندات المقدمة عقد إيجار للأرض التي سيقام عيها المشروع موثقا لدى الشهر العقاري لمدة أكثر من 9 سنوات بينما يرفض الشهر العقاري توثيق العقد لمدة أكبر من ۹ سنوات وذلك بناء على تعليمات وزارة العدل والشهر العقاري .
7. أغلب التراخيص تصدر بصفة مؤقتة ولمدة لا تزيد عن عام وذلك لحين استفاء اشتراطات شديدة الصعوبة مما يوجد حالة من عدم الأمان للمستثمرين في ضوء مطاردة الجهات المصدرة للتراخيص لهم بصفة مستمرة .
فالترخيص المؤقت ليس حلاً لمشكلات إصدار التراخيص إنما هو نوع من المسكنات.
8. فرض رسوم غير رسمية وغير مستحقة على طالب الترخيص ، حيث تقرر تلك الرسوم في الغالب بموجب قرارات داخلية بالمخالفة للقانون.
9. تعدد الجهات المعنية باختصاص إصدار التراخيص بين أجهزة الدولة والتي يُقدر عددها بـ 84 جهة وغياب التنسيق فيما بينها.
التطور التاريخي لتنفيذ منظومة الشباك الواحد لإصدار الترخيص بالهيئة العامة للاستثمار :
بعد صدور القانون رقم 13 لسنة 2004 المعدل للقانون رقم 8 لسنة 1997 بتاريخ 22/4/2004 قامت الهيئة العامة للاستثمار باتخاذ اجراءات تفعيل منظومة الشباك الواحد لتراخيص الاستثمار، حيث قامت بإعداد أدلة التراخيص ، وتم مخاطبة الوزارات والهيئات والجهات المعنية بإصدار تراخيص الاستثمار لدراسة تلك الأدلة في ضوء القوانين والقرارات المنظمة، ومراجعتها وتحديثها واعتمادها وفقا للواقع العملي لإصدار تلك التراخيص المعمول به لديها.
وكذلك قامت الهيئة بمخاطبة وزارة المالية لتفعيل نظام السداد المركزي المنصوص عليه بالمادة رقم (58) من القانون رقم 8 لسنة 1997 المعدل بالقانون رقم 13 لسنة 2004 وذلك بفتح حساب لكافة الجهات المعنية باستصدار الموافقات والتصاريح والتراخيص من خلال البنوك المتواجدة بالهيئة دون التقيد بالأحكام الواردة بالمادة رقم 30 مكرر من القانون رقم 139 لسنة 2006. حيث وافقت وزارة المالية على قيام البنوك المفتوحة بمجمع خدمات الاستثمار الرئيسي وفروعه بقبول متحصلات إيرادات الجهات المعنية على أن تقوم البنوك بتحويل هذه المتحصلات إلى حسابات هذه الجهات بالبنك المركزي في ذات اليوم .
هل بصدور القانون رقم 17 لسنة 2015 سيتم تفعيل منظومة الشباك الواحد لإصدار التراخيص ؟
في الواقع فان تفعيل منظومة الشباك الواحد لتراخيص الاستثمار لم يكن بحاجة لتعديل قانون الاستثمار رقم 8 لسنة 1997 بموجب القانون رقم 17 لسنة 2015 ، فالقانون رقم 13 لسنة 2014 قد تضمن من النصوص ما يكفي ، بدليل قيام الهيئة العامة للاستثمار بإصدار عدد من التراخيص المؤقتة ولكن المشكلة تكمن في عدم تعاون الجهات المصدرة للتراخيص وعدم الالتزام بما يصدر عن الهيئة ، ونظرتها لدور الهيئة بانه نوع من الهيمنة والسيطرة مقابل تهميش لدورها، فبموجب القانون اصبحت الهيئة العامة للاستثمار هى الجهة الوحيدة التى يتعامل معها المستثمرين، فتلك الجهات ترى أن هيئة الاستثمار سلبت السلطات المخولة لها .
ولقد حذر بعض الخبراء من أن التعديل الأخير لقانون الاستثمار والصادر قبل مؤتمر شرم الشيخ الاقتصادي فى مارس 2015 لن يحقق أيا من النتائج التى وعد بها، بل سوف ينتقص من مصداقية الدولة، ويبدد فرصة استغلال حماس المستثمرين الوافدين من كل أنحاء العالم، ويعيدنا إلى الوراء.
ويرى هؤلاء الخبراء انه حتى بعد صدور القانون رقم 17 لسنة 2015 بتعديل القانون رقم 8 لسنة 1997 فإن مشكلة التراخيص لم تحل – حتى لو تعاونت الجهات المصدرة للتراخيص مع الهيئة – حيث تم الاكتفاء في القانون بأن تقوم الهيئة باستصدار تراخيص النشاط فى المجالات التى يصدر بتحديدها قرار من رئيس الجمهورية (لمادة 51 مكرر) ، فالهيئة سوف تساعد فقط المستثمرين فى مجالات محددة ومشروعات قليلة، بينما يبقى الحال على ما هو عليه لغالبية أصحاب الأعمال.
لماذا هي فرص ضائعة ؟
هي فرص ضائعة أولا لأنها مرت عبر تشكيلات وزارية بلغ عددها (13) وزارة دون أن يتم التفعيل على أرض الواقع .
هي فرص ضائعة ثانيا لأنه لم يتم الاستفادة من استعداد مؤسسات التمويل الدولية للمشاركة في تمويل تفعيل مشروع منظومة الشباك الواحد لتراخيص الاستثمار، فقد أبدت الكثير من مؤسسات التمويل الدولية دعمها لمشروع تفعيل المنظومة سواء كان هذا الدعم مادي أو من خلال البرامج التدريبية للقائمين على تلك المنظومة .
هي فرص ضائعة ثالثا لأنه في ضوء صعوبة الحصول على التراخيص لجأ الكثير من المستثمرين للهرب أو لممارسة أنشطتهم بالمخالفة للقانون وعدم إتباع الإجراءات والضوابط التي تنظمها القوانين لمنح التراخيص، فنتج عن ذلك الكثير من الكوارث، فلم نعدم يومياً أن تطالعنا فيه الصحف عن حريق بأحد المصانع أو ضبط أغذية غير مطابقة للمواصفات أو أدوية مغشوشة أو مصانع ملوثة للبيئة ، حيث يكون مصير تلك الأنشطة الغلق الإداري وتشريد العمال وإضاعة فرص للتشغيل .
هي فرص ضائعة رابعا لأنه مع تمسك كل جهه من الجهات المصدرة للتراخيص باختصاصاتها وسلطاتها وعدم التعاون مع الهيئة العامة للاستثمار لتفعيل منظومة الشباك الواحد لاصدار التراخيص تراجع ترتيب مصر في التقارير الدولية التى تكون مؤشراً يأخذه المستثمر الاجنبي في الاعتبار عند التفكير في الاستثمار بدوله ما ، وذلك في ضوء صعوبة وتعقد وطول الفترة الزمنية اللازمة للحصول على تلك التراخيص .
هي فرص ضائعة خامسا لانه مع صعوبة الحصول على تراخيص ممارسة الانشطة المختلفة لجأ الكثير من صغار المستثمرين الى الاقتصاد غير الرسمي فقد اظهرت دراسة أعدها اتحاد الصناعات عن حجم الاقتصاد الموازى، غير الرسمى، فى مصر تفاقم حجم هذا السوق ليصل إلى حوالى 2.2 تريليون جنيه مصرى، ما تسبب فى ضياع 330 مليار جنيه قيمة الضرائب المهدرة على خزينة الدولة.
أسباب عدم تفعيل منظومة الشباك الواحد لتراخيص الاستثمار ؟
بالرغم من وجود النصوص التشريعية التى تؤكد على دور الهيئة العامة للاستثمار في تفعيل منظومة الشباك الواحد لاصدار التراخيص وإلزام الجهات الحكومية بالتعامل مع الهيئة دون غيرها فيما يتعلق بمنح التراخيص والموافقات للمستثمرين، فقد تعددت أسباب عدم تفعيل المنظومة ومن أهم هذه الأسباب:
1. تعدد التشكيلات الوزارية خلال الفترة من عام 2004 حتى الآن
فقد بلغ عددها الوزارات خلال تلك الفترة 13 وزارة ، فكل وزارة تنطلق من نقطة بداية جديدة ، دون البناء على ما تم الانتهاء إليه فيما يتعلق بالتنسيق بين الهيئة العامة للاستثمار ومختلف الجهات الأخرى لتفعيل منظومة الشباك الواحد لإصدار تراخيص الاستثمار.
2. التخبط الإداري بشأن وزارة الاستثمار :
فوزارة الاستثمار منذ استحداثها عام 2004 برئاسة الدكتور محمود محيي الدين تشهدت دائما حالة من التخبط الإداري سواء بالإلغاء كلية أو الدمج في وزارة أخرى ثم العودة مرة أخرى كوزارة منفصلة.
فبعد الدكتور محمود محي الدين تولي وزير التجارة والصناعة في ذلك الوقت المهندس رشيد محمد رشيد مهام الوزارة مؤقتاً. وبعد ثورة 25 يناير، قامت حكومة الفريق أحمد شفيق الثانية بإلغاء وزارة الاستثمار، فأصبح رئيس هيئة الرقابة المالية يتبع رئيس الوزراء تارة ووزير المالية تارة أخري، وأصبح رئيس هيئة الاستثمار يتبع رئيس الوزراء، وصار لقطاع الأعمال العام قائم بأعمال الوزير.
واستمر الوضع علي ما هو عليه حتي أعيدت وزارة الاستثمار مرة أخرى في حكومة الدكتور هشام قنديل، ثم بعد ذلك تم دمج وزارة الاستثمار فى وزارة التجارة والصناعة في الحكومة التى شكلها المهندس إبراهيم محلب، وتم اختيار منير فخرى عبد النور، وزيرا للتجارة والصناعة والاستثمار، حتى تم اعادة وزارة الاستثمار مرة أخري عام 2016 في حكومة الدكتور شريف إسماعيل الثانية، وفي هذه الحكومة انقسمت الوزارة إلي وزارتين هما وزارة لاستثمار ووزارة قطاع الأعمال، وأصبحت وزارة الاستثمار مسئولة عن ملف تشجيع الاستثمار والترويج له وإزالة العقبات المرتبطة به وأصدر المهندس شريف إسماعيل، رئيس الوزراء، قرارا بإعادة تنظيم وزارة الاستثمار.
وفي التعديل الوزاري الأخير الذي تم في 16 / 2 / 2017 تم دمج وزارتي الاستثمار والتعاون الدولي في وزارة واحدة وإسنادها إلى الدكتورة سحر نصر .
وفي كل تلك القرارات من الإلغاء إلى الفصل إلى الدمج لم يعلن عن الأسباب أو الأهداف ، فإلغاء الوزارات أو استحداث أخرى أو دمج بعضها في بعض ثم اعادة فك الارتباط ظاهرة لم تنفرد بها وزارة الاستثمار.
3. صعوبة تطبيق فكرة تفويض موظفي الجهات المعنية بإصدار التراخيص بمكاتب الهيئة أو فروعها بحيث يكون لهم الصلاحية في اصدار كافة التراخيص والموافقات المطلوبة من الجهات التي يمثلونها والمنصوص عليها بالمادة 55 من القانون، فالأنشطة متعددة والتخصصات مختلفة ولا يمكن أن يقوم عدد محدود من الموظفين بجميع اختصاصات الهيئات التى يتبعونها ، فمن المحتم رجوعهم إلى جهاتهم لاستكمال انهاء إجراءات التراخيص والموافقات المطلوبة .
4. عدم تعاون الجهات المصدرة للتراخيص :
فبالرغم من أن قانون الاستثمار في تعديله الأخير الصادر بموجب القانون رقم 17 لسنة 2015 قد نص في (المادة 51 مكرر) على أن الهيئة العامة للاستثمار تتولى التعامل مع الجهات الإدارية المختصة لاستيفاء التراخيص والموافقات اللازمة للمشروعات العاملة فى مجالات استثمارية محددة ، وتقوم بإنهاء إجراءات التراخيص والموافقات ومنحها للمستثمر من خلال الشباك الواحد، كما نص على أن تلتزم كافة أجهزة الدولة والجهات المنوط بها منح تراخيص إقامة المشروعات ومباشرة النشاط بالتعامل مع الهيئة دون غيرها فيما يتعلق بمنح التراخيص والموافقات للاستثمار فى تلك المجالات، إلا أن ذلك لم يحدث. فكل جهة تحرص على الاحتفاظ بصلاحياتها وسلطاتها التى منحها لها قانون انشائها .
وهو ما اوضحه وزير الاستثمار السابق أشرف سالمان خلال كلمته في اجتماع لجنة الشؤون الاقتصادية بمجلس النواب في يناير 2016، بأنه رغم حدوث اعتراضات كبيرة من جهات مختلفة على تطبيق الشباك الواحد، إلا أنه في المقابل حدث دعم كبير لهذه الفكرة من مؤسسة الرئاسة والحكومة ومؤسسات دولية أخرى .
في الخاتمة يجب التأكيد على أن تهيئة مناخ الاستثمار في مصر ليس مسئولية وزارة الاستثمار والهيئة العامة للاستثمار فقط ، بل هو مسؤولية كافة الوزارات والهيئات والمحافظات، فوزارة الاستثمار والهيئة العامة للاستثمار ليستا من جهات إصدار تراخيص الاستثمار، أو الولاية على أراضي الدولة ، ومن ثم فان أي محاولة لتفعيل منظومة الشباك الواحد للتراخيص تتوقف على مدى تعاون الجهات والوزارات المعنية بذلك والتزامها بالتراخيص التي تصدرها الهيئة، ومن أهم التوصيات في هذا المجال:
1. تفعيل الالتزام بنص المادة رقم (48) من القانون رقم 8 لسنة 1997 والتي تنص على أنه” تعرض الحكومة مشروعات القوانين واللوائح والقرارات المرتبطة بشئون الاستثمار على مجلس إدارة الهيئة لإبداء الرأي فيها ” ، وكذا الالتزام بنص المادة رقم (49) من القانون ” لا يجوز إصدار قرارات متعلقة بتنظيم إنشاء وتشغيل المشروعات ولا يجوز فرض رسوم ومقابل خدمات عليها ألا بعد أخذ رأى مجلس إدارة الهيئة وموافقة مجلس الوزراء ” .
2. على الدولة أن تسعى لمعالجة مشكلة التراخيص من أصلها بتعديل القوانين التي تنظمها ، بحيث يكون إصدار التراخيص من كل جهة بإجراءات وتوقيتات محددة .
3. ضرورة أن تقوم كل وزارة بمراجعة كافة القوانين واللوائح المنظمة للتراخيص التى تقوم بإصدارها واختصار الفترة الزمنية لأداء الخدمة ، وإتاحة إجراءات إصدار التراخيص للمستثمر في دليل مبسط .
4. ضرورة دراسة تجربة عدم اعتراف الجهات المختلفة بالتراخيص المؤقتة التي أصدرتها الهيئة العامة للاستثمار، وذلك عند إعداد مشروع قانون الاستثمار الجديد لعدم تكرار أخطاء الماضي ، فى ظل وجود هيئات أخرى قائمة لها اختصاصاتها التي تنظمها القوانين المنشئة لها ، والتي غالبا لا تعترف بالتراخيص المؤقتة التي أصدرتها الهيئة العامة للاستثمار وترى أن الهيئة تسلب سلطاتها واختصاصاتها .
5. ضرورة الاستفادة من التجارب الدولية في مجال اصدار تراخيص الاستثمار وتصنيف الأنشطة وفقا لدرجة المخاطر، بحيث يكون اصدار التراخيص فقط للانشطة التي تمثل درجة كبيرة من المخاطر على الصحة والبيئة والسلامة والأمن ، وكذلك الاستفادة من تجارب الدول في تولي القطاع الخاص مسئولية منح بعض التراخيص .